Op 18 november kruiste de Eerste Kamer de degens met minister Hirsch Ballin en minister Rouvoet over het voorstel om de zogenaamde flitsscheiding af te schaffen, waardoor paren die willen scheiden dat voortaan alleen via de rechter kunnen doen. Een verplichting die niet past in het kabinetsstreven naar 'dejuridisering'. In de praktijk maakten veel mensen gebruik van de admininstratieve scheiding, en deze regering vindt het niet nodig om tegemoet te komen aan deze maatschappelijke behoefte. Tineke Strik pleitte ervoor dat mensen die in goed overleg hun zaken kunnen regelen, geen overheidsbemoeienis opgedrongen krijgen. Datzelfde geldt voor de voorgestelde verplichting om bij een scheiding een ouderschapsplan in te leveren, zodat de rechter kan toetsen of er aan de kinderen is gedacht. Tineke Strik was kritisch, omdat deze algemene verplichting alleen wordt ingevoerd voor een heel klein groepje ouders die geen goede afspraken maakt, en dat waarschijnlijk ook niet gaan doen omdat ze een lijstje moeten overleggen. Volgens Tineke Strik is een processuele eis of de sterke arm niet effectief om te zorgen dat kinderen omgang behouden met hun beide ouders na scheiding. Zij pleitte voor meer verheidsondersteuning bij de uitvoering van omgangsregelingen, zoals de succesvolle omgangshuizen die een stille dood sterven door bezuinigingen. Ze riep in een motie de regering op om omgangsondersteuning structureel te steunen.
De wet bevat twee wijzigingen: afschaffing van de mogelijkheid om buiten de rechter om te scheiden, en de verplichting om een ouderschapsplan op te stellen bij een echtscheidingsverzoek. In deze volgorde ga ik op het wetsvoorstel in. In 2003 en 2004 zijn gemiddeld 5000 huwelijken per jaar via een flitsscheiding beëindigd, wat aangeeft dat er een grote behoefte is aan scheiden zonder tussenkomst van de rechter. De regering heeft te kennen gegeven niet te zullen voorzien in een andere wettelijke mogelijkheid om zonder tussenkomst van de rechter het huwelijk te kunnen beëindigen. Onze fractie is er voorstander van dat mensen zoveel mogelijk zelf de regie over hun leven hebben, en keuzes kunnen maken zonder bemoeienis van de overheid. Deze keuzemogelijkheid wordt hen nu ontnomen zonder dat er iets voor in de plaats komt. In de jaren 2003 en 2004 kozen gemiddeld vijfduizend paren per jaar voor deze manier van scheiden, wat aangeeft dat een administratieve scheiding in een grote maatschappelijke behoefte voorziet. Daarnaast noemt de regering ook de toename van het aantal echtscheidingsverzoeken dat gezamenlijk wordt ingediend ( in 2003 ruim 52 procent) een gunstige ontwikkeling. Het duidt op overeenstemming over de scheiding en de wijze waarop de zaken geregeld moeten worden. Beide ontwikkelingen passen eveneens in het streven van de regering naar dejuridisering. In haar brief van 24 oktober jongsleden, stelt de regering nog dat meer recht moet worden gedaan aan het beginsel dat het juridische systeem is ingericht om geschillen in een juridische strijd op te lossen. De vergaande juridisering van scheidingsconflicten werkt doorgaans contraproductief, zo stelt de regering, en daarom wil ze bevorderen dat echtgenoten zelf duurzame afspraken maken over alle aspecten van hun echtscheiding. Helemaal mee eens, maar waarom moeten ze dan per se naar de rechter? Op andere beleidsterreinen schermt de regering de rechter zelfs af voor burgers: het openbaar ministerie kan met de Wet OM beschikkingen taakstraffen en geldboetes opleggen. Terwijl je juist in het strafrecht een rechter nodig hebt om equality of arms te bereiken, omdat de staat nu eenmaal machtiger is.
Ons idee: behoud in het echtscheidingsrecht de gang naar de rechter voor zaken waar paren samen niet uitkomen. In de afgelopen tien jaar is er een enorme ontwikkeling op het gebied van mediation. Dat zorgt niet alleen voor doorbraken na interventie van de rechter, maar geeft paren net dat steuntje dat ze nodig hebben om er samen uit te komen, ook zonder de rechter. En juist het samen afspraken maken is de beste garantie voor naleving later, dat is de regering met me eens.
De moeilijkheid om de flitsscheiding internationaal erkend te krijgen, vond ik niet het sterkste argument: naar mijn idee is het ook een kwestie van politieke wil om iets internationaal erkend te krijgen. Het nadeel van de flitsscheiding zit hem vooral in het ontbreken van een executoriale titel. Daarom zou vervanging door meer waarborgen bij een administratieve scheiding, bijvoorbeeld wat betreft afspraken rondom de kinderen en wat betreft naleving, voor de hand hebben gelegen. Maar ondanks de nadelen bood de wettelijke mogelijkheid wel een simpele oplossing voor mensen die geen meningsverschil hebben, zeker voor degenen zonder kinderen en zonder alimentatieafspraken. De regering gebruikt vooral defensieve en formalistische argumenten bij het besluit om geen administratieve scheiding mogelijk te maken. Het zou niet goedkoper zijn, en er moet toch een constitutieve beslissing worden genomen, waardoor de gang naar de rechter niet veel ingrijpender is. Toch is het wezenlijk anders om bijvoorbeeld via een daartoe erkende advocaat zelf je scheiding te regelen, waarbij de advocaat toeziet op de rechtmatigheid van afspraken en het belang van het kind. Deze advocaat kan de scheiding alleen regelen op basis van consensus, waardoor beide partners samen verantwoordelijk blijven voor een uitkomst. Blijft deze uit, dan is een gang nodig naar de rechter die de uiteindelijke beslissing neemt. Maar in dat geval vervult de rechter ook een unieke en onmisbare functie: hij hakt een knoop door die de partijen bindt. In alle andere gevallen waar partijen, al dan niet met hulp van een mediator, zelf tot afspraken zijn gekomen, functioneert hij slechts als stempelmachine. In deze tijd, waarin we ons herbezinnen op de juridisering en burgers meer eigen verantwoordelijkheid willen geven, moeten we dit niet verkiezen.
Het voorstel verplicht ouders die willen scheiden een ouderschapsplan te overleggen met daarin de afspraken rondom de verzorging van hun kinderen. Het niet indienen van een ouderschapsplan kan leiden tot het niet-ontvankelijk verklaren van een echtscheidingsverzoek. De regering hoopt hiermee het bewustzijn van de ouders te vergroten van het belang de toekomstige verzorging en opvoeding van de kinderen gezamenlijk goed te regelen. Een nobele doelstelling, want in de praktijk staat het belang van het kind niet altijd centraal in de hitte van een scheiding. Maar het is wel de vraag of een juridische verplichting hierover afspraken te maken hier wel aan bijdraagt. Als ouders goede afspraken willen maken over de kinderen, en gelukkig is dit het gros van de paren, dan is een juridische verplichting niet nodig. Wat ze zijn overeengekomen over de kinderen, nemen ze al op in een echtscheidingsconvenant, en dat zullen ze nu gaan opschrijven in een ouderschapsplan. De verplichting is dus alleen bedoeld voor de ouders waar de emoties het winnen van de nuchterheid of waar de meningsverschillen te hoog zijn opgelopen. Zullen zij plots bij zinnen komen of hun geschil bijleggen omdat ze afspraken over de kinderen moeten opschrijven? Ik ben bang van niet. Het zou juist averechts kunnen werken, want het is een extra juridische eis die gebruikt kan worden om de procedure te traineren of tot inzet te maken van andere geschillen. Juist omdat de wetgever per se wil vasthouden aan de eis, om een gemakkelijke uitweg te voorkomen, zal het niet willen meewerken aan een ouderschapsplan de echtscheidingsprocedure succesvol kunnen verlengen. Vaak is het echtscheidingsproces zelf een pijnlijke en onzekere periode, niet in de laatste plaats voor de kinderen. Daarom vragen wij ons af of de wettelijke verplichting, die vooral bedoeld is voor onwillige ouders, niet juist contraproductief kan werken op het hele proces. Daarnaast zien wij het gevaar, omdat het een processuele eis is, partijen tot afspraken op papier komen, die onvoldoende zijn doordacht of echt gewild. Bij elke afspraak rondom een echtscheiding is de naleving het meest kwetsbare onderdeel. Naleving van een afspraak die niet uit overtuiging tot stand is gekomen, zal in de praktijk op nog meer problemen stuiten. In tien procent van de echtscheidingszaken komt de Raad voor de Kinderbescherming eraan te pas voor een advies. Dat betreft de ouders die het niet eens zijn geworden over ieders rol ten aanzien van de verzorging en opvoeding van de kinderen. Bij één procent hiervan blijven de problemen ook naderhand spelen. Moeten wij omwille van de moeizame totstandkoming van een goed gezamenlijk gezag bij een kleine, hardnekkige groep alle ouders verplichten tot een scheiding via de rechter en het indienen van een ouderschapsplan?
Los van de vragen die wij hebben bij de effectiviteit van de wettelijke verplichting, is voor ons ook een principiële vraag niet beantwoord in de wetgevingsstukken. Met de wetswijziging die gezamenlijk gezag na een scheiding als hoofdregel heeft geïntroduceerd, blijven beide ouders samen verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen. Deze wetswijziging heeft ervoor gezorgd dat in 2003 in 92 procent van de echtscheidingen de ouders gezamenlijk het gezag zijn blijven uitoefenen. Een enorm gunstige ontwikkeling, zo is ook de regering van mening. Maar impliceert deze wettelijke verantwoordelijkheid niet ook dat beide ouders onderling afspraken maken over de opvoeding van hun kinderen? Zo ja, is het dan niet vreemd dat ze daarover, nog voordat de echtscheiding is ingetreden, verantwoording moeten afleggen, of een soort van proeve van bekwaamheid over moeten afleggen? Ze zijn wettelijk samen verantwoordelijk, dat is het uitgangspunt. En het vertrouwen dat ze die verantwoordelijkheid aankunnen, zit in principe al in de wet ingebakken. Eenhoofdig gezag wordt alleen toegekend als uitzondering op de regel. Zou het dan ook niet zo moeten zijn, dat pas bij het ontbreken van een goed functionerend gezamenlijk gezag, de rechter dient als waarborg voor een regeling die het belang van het kind het beste dient? Voortgezet ouderschap impliceert dat ouders moeten blijven communiceren met elkaar. Waarom zou dan een afdwingbaar contract opgesteld moeten worden.
Dan de twee wettelijke normen: de plicht voor de ouders om de omgang van het kind met de andere ouder te bevorderen, en de plicht voor de ouder zonder gezag om omgang te hebben met zijn kind. Hele mooie uitgangspunten, die niet zouden misstaan in de tien geboden. Het zijn op de keeper beschouwd morele verplichtingen, die niet thuishoren in een wet. Ze zijn evenmin af te dwingen, zelfs niet met lijfsdwang. De twee wettelijke normen zijn mede ook daarom gedoemd tot een bestaan als dode letter. Daarvan hebben we er al genoeg.
De regering tracht een maatschappelijk probleem voor een aantal ouders en hun kinderen als gevolg van een scheiding, op te lossen met een aantal wettelijke verplichtingen. Onze fractie is gecharmeerd van de oprechte bedoelingen van de regering om kinder- en ouderleed te verkleinen, maar gelooft niet in het succes ervan. Zo maakbaar zitten intermenselijke relaties niet in elkaar. Het grote punt van zorg blijft daarom zitten bij de naleving van afspraken over gezamenlijk gezag en omgang. Hoe kunnen we dat verbeteren? Dat is al een probleem met de huidige wet, maar dat zal nog prangender worden als een ouderschapsplan onderdeel uitmaakt van een executoriale titel. Hier biedt dit wetsvoorstel helaas geen oplossing voor. Hoewel je dwangmiddelen niet moet schuwen als het nodig is, zal het juist in gezinsrelaties niet altijd het beoogde effect hebben. Verantwoordelijkheid, betrokkenheid en een bereidwillige houding komen nu eenmaal alleen uit overtuiging of vrijwilligheid voort. Niet de sterke arm, maar een brede schouder, zachte drang, een luisterend oor, deskundige adviezen, een veilige plek, professionele bemiddeling kunnen ouders na een scheiding helpen elkaar omgang met het kind te gunnen en daar het liefst nog samen over te communiceren. Dáár kan de overheid in excelleren. Maar in Nederland is dat helaas nog veel te mager geregeld. De omgangsondersteuning is gebrekkig geregeld. De omgangshuizen, die hun succes toch al wel bewezen hebben, zijn te dun bezaaid gelet op de wachtlijsten. Ook de financiering ervan is verschillend, wat duidt op een verantwoordelijkheidsvacuum. Ouders en hun kinderen zouden geen last moeten hebben van onduidelijkheden of het rijk, de provincie of de gemeente hier moet inspringen: de overheid dient waar mogelijk steuntjes in de rug te geven van ouders, om de kinderen hun recht op omgang met beide ouders te kunnen laten uitoefenen. Graag hoor ik van de regering of zij deze visie deelt, op welke wijze ze dat doet en of ze bereid is om hierin meer te investeren.