De toekomst van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens kraakt in zijn voegen vanwege de hoge werklast, maar ligt tegelijkertijd ook onder vuur van enkele regeringen. De Nederlandse en Britse regering bijvoorbeeld pleiten ervoor dat het Hof de verdragslanden wat meer beleidsvrijheid laat. Tineke Strik bekritiseerde deze lobby van de Nederlandse regering in het debat over de toekomst van het Hof. Lees haar bijdrage.

Al ruim een halve eeuw waakt het Hof voor de Rechten van de Mens over de mensenrechten. In bijna een kwart van de landen in de wereld, kunnen burgers bij het Hof de bescherming kunnen inroepen van het EVRM tegen hun overheid. Voor regeringen die de democratische rechtsstaat en mensenrechten niet alleen zelf naleven, maar ook willen bevorderen in de wereld, is deze verworvenheid een kroonjuweel van de Raad van Europa te noemen. Onze regering drukte deze waardering dan ook terecht uit met de four freedoms award. Dat wil zeggen: bijna twee jaar geleden, luttele maanden voordat de gedoogconstructie werd gesmeed. Hoewel de term vrijheid in twee van de drie coalitiepartijen voorkomt, lijken deze vrijheden niet langer worden bepleit voor burgers, maar voor hun regeringen. Deze omwenteling heeft de Eerste Kamer, niet onberoerd gelaten. Niet vreemd, nu juist de Senaat bij de behandeling van wetgeving het EVRM en de rechtspraak van het EHRM als een belangrijk toetsingskader hanteert.

Al sinds jaren vraagt de Eerste Kamer bij de algemene Europese beschouwingen voor de kwetsbare, zeg maar gerust penibele positie van het Mensenrechtenhof. Deze situatie vloeit voort uit de toetreding van nieuwe lidstaten van de Raad van Europa tot het verdrag en uit de wijze waarop de lidstaten omgaan met hun verplichtingen uit het verdrag. Vorig jaar ging de aandacht van de Senaat tevens naar de destijds verse zienswijze over de manier waarop de capaciteitsdruk te lijf moest worden gegaan. Dat die zienswijze de Senaat niet beviel, bleek uit een met ruime meerderheid aangenomen motie.
De regering koppelde namelijk de werklast aan de eigen rechtspraak van het Hof. Het zou zich te vaak buigen over de ‘periferie van de mensenrechten’ en te zeer de discretionaire beleidsruimte van de landen inperken. Met deze in de ogen van de regering  ‘jurisprudentiële inflatie’, zou het Hof bijdragen aan het ondermijnen van het draagvlak voor het Hof. Tussen de regels door is het niet moeilijk te lezen dat de regering het Hof verwijt dat het zijn capaciteitsproblemen over zichzelf heeft afgeroepen. Met deze visie vermengde dit kabinet een urgent werklastdebat met een principiële discussie over de legitimiteit van het Mensenrechtenhof. Deze vermenging acht mijn fractie onwenselijk, omdat ze het zicht ontneemt op de werkelijke omvang van de problematiek en een heldere analyse van de huidige noden van het Hof bemoeilijkt. De kritiek tast zélf het gezag van het Hof aan en daarmee zijn effectiviteit. Gebrekkige naleving leidt immers tot nog méér zaken en ondermijnt bovendien het draagvlak voor constructieve oplossingen. Waarom zou je de capaciteit vergroten van een Hof dat je niet goed vindt functioneren? De opdracht waar we nu voor staan, is het vinden van praktische en structurele oplossingen, zodat klachten bij het Hof binnen een redelijke termijn worden behandeld. Laten we ons daar vooral op richten.

Voorzitter,
De feiten liegen er niet om:
Momenteel zijn rond de 160.000 klachten aanhangig bij het Hof. Elk jaar wordt dit aantal met 20.000 verhoogd. De gemiddelde tijd tussen klacht en oordeel door een Kamer van het Hof bedraagt bijna tweeënhalf jaar. Deze lange procestermijn tast de geloofwaardigheid van het Hof aan, maar houdt ook mensen onnodig lang af van hun recht. Gedurende deze wachtperiode is de kans groot op aanwas van identieke klachten. Verdragsstaten moeten daarom zo snel mogelijk weten of ze op het juiste pad zitten om verdergaande schending en zaken te voorkomen.

Slechts een fractie van de zaken leidt tot een inhoudelijk oordeel, en een nog veel kleiner gedeelte tot een gegrondverklaring. Meer dan 90.000 zaken zijn niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond, en bijna 35.000 zaken zijn repetitief. Hoe snel deze zaken ook zouden kunnen worden afgedaan, ze zorgen nu voor vertraging van prioritaire zaken omdat er te weinig capaciteit is voor afdoening.

Wat gebeurt er nu al?
Er wordt al veel langer gezonnen op oplossingen, en deze werpen langzamerhand steeds meer vruchten af. De inwerkingtreding van het veertiende protocol leidt tot eenvoudige afdoening van zaken met lage prioriteit en tot strengere ontvankelijkheidscriteria. Overigens stelt de regering in haar brief van oktober nog niet tevreden te zijn met de toepassing van de ‘de minimis’. Graag een nadere toelichting hierop. 
Het Hof laat niet-ontvankelijke klachten afdoen via een filtersysteem met voorbereiding door de griffie en afdoening door één enkele rechter. In een systeem van een enkelvoudige kamer, zou het aantal op de plank liggende niet-ontvankelijke klachten in 2,5 jaar zijn weg te werken.
Invoering van de Regel 61 betekent het kunnen volstaan met één principiële uitspraak voor alle identieke klachten. En sinds januari 2011 ziet een nieuw monitorsysteem toe op een correcte implementatie van de uitspraken.

Budget
Wat het Hof niet zelf de hand in heeft, is het budget waarover het kan beschikken om klagers van een antwoord te voorzien. Dat budget bedraagt bijna 59 miljoen euro voor de 160.000 aanhangige zaken. Een klein uitstapje: het EU Hof van Justitie heeft 341 miljoen euro ter beschikking, met bijna 2300 aanhangige zaken.
De jaarlijkse contributie van een verdragsstaat dekt niet eens het jaarsalaris voor de eigen rechter die het heeft geleverd. Toch is er over het budget met geen woord gerept in de Izmir verklaring.  Graag een reactie van de regering op dit punt.

Individueel klachtenrecht
Wat mag een individueel klachtenrecht kosten? Hoeveel waarde hechten wij eraan? In de prachtige bundel die de redacteuren Terlouw en Gerards hebben laten verschijnen, maakt Fernhout een vergelijking met het Amerikaanse Supreme Court. Dit Hof bepaalt zelf welke zaken het de moeite waard vindt om te behandelen, en stemt dit aantal af op het budget dat het is toebedeeld. In de praktijk betekent dat enkele duizenden oordelen per jaar.
Als wij het principieel van belang vinden dat niet de rechter maar de burger bepaalt of een klacht behandeld wordt, dan zal het budget dienen mee te groeien met een toenemende vraag naar rechtdoening door het Hof. Zoeken naar de meest efficiënte werkwijze blijft geboden, maar wat onze fractie betreft zonder aantasting van dit recht. Het Hof zou niet aan zijn eigen succes ten onder moeten gaan. Toch lijkt de regering het klachtenrecht te willen inperken door steun te verlenen aan praktisch alle voorstellen op dit terrein, zoals verplichte procesvertegenwoordiging, invoering van griffierecht, beboeten en disciplinair bestraffen van advocaten die vaker een kennelijk ongegronde klacht indienen. Tegen het laatste, een soort omkering van no cure no pay systeem, zijn veel principiële bezwaren in te brengen. Je weet pas of een klacht gegrond is als die behandeld is. Bovendien is het wel heel mal om klagers te bestraffen, maar niet de lidstaten die weigeren de uitspraken van het Hof tenuitvoer te leggen.
Het doel van griffierechten is enkel en alleen het opwerpen van drempels. De drempel geldt niet alleen voor niet-ontvankelijke, maar ook voor klachten die de moeite waard zijn te behandelen. Je kunt nu eenmaal niet selectief drempels opwerpen. Een zeker griffierecht of verplichte procesvertegenwoordiging kan in sommige verdragsstaten de toegankelijkheid ernstig bemoeilijken. Kan de regering precies aangeven waar voor haar de grens aan het beperken van de toegankelijkheid ligt? Zijn al deze maatregelen cumulatief ook nog wenselijk? En wanneer is er geen sprake meer van een effectief rechtsmiddel? 

Het Hof grijpt alle mogelijkheden aan om tot een versnelling te komen. En onze fractie staat zeker open voor een eenvoudige aanpassing van de procedurele bepalingen van deel II van de Conventie, mits ze beogen het Hof te faciliteren zijn rol in de zin van artikel 19 Conventie te vervullen.
Maar veel oorzaken van de klachten kunnen niet door het Hof zelf worden opgelost. Hoe meer de verdragsstaten hun wetgeving op orde hebben en anticiperen op mogelijke conflicten, hoe minder werk voor het Hof. In de recente uitspraak in de zaak Hirsi, waarin Italië werd veroordeeld vanwege push backs op zee van migranten naar Libië, was er niet eens een rechtsingang in Italië. De migranten konden daarom niet anders dan zich direct tot het Hof te wenden. Het subsidiariteitsbeginsel stelt dus vooral eisen aan de verdragsstaten zelf; zij bepalen hoe terughoudend het Hof zich kan opstellen. Het mag duidelijk zijn dat de huidige houding van het kabinet, nl de grenzen van de verdragen opzoeken en maar zien waar het schip strandt, het Hof vanzelf dwingt tot minder terughoudendheid. Don't blame de messenger, zou ik zeggen.

Wat wil de regering
De regering doet enkele concrete voorstellen voor wijzigingen, waarin inhoudelijke kritiek op de wijze van toetsing door het Hof besloten ligt. Het Hof zou geen feiten moeten laten meewegen die dateren van na afronding van de nationale procedure en zou de waardering van feiten of de belangenafweging van een nationale autoriteit (al dan niet gerechtelijk), dienen te respecteren, tenzij deze kennelijk onredelijk is.
Beide wensen lijken vooral te zien op vreemdelingrechtelijke procedures. Zie ik dat goed, vraag ik aan de regering? Immers, in deze zaken, met name asielzaken, toetst het Hof ex nunc om er zeker van te zijn dat de klager door uitzetting niet wordt blootgesteld aan vervolging in het herkomstland. Hetzelfde gevaar ligt op de loer als niet alle relevante feiten worden betrokken bij de beoordeling, of als onjuiste feitenvaststelling wordt uitgegaan. Naleving van artikel 3 EVRM vraagt om een meaningful assessment, zo formuleert het Hof dat keer op keer. Als het Hof dat eist, dan is het logisch dat het Hof dat ook zelf doet bij een klacht. Je zou ook kunnen zeggen dat het Hof met zijn wijze van toetsing een voorbeeld stelt voor de rechters in de lidstaten. De Nederlandse regering heeft inmiddels duidelijker verankerd dat een rechterlijke toets ook nieuw opgekomen feiten betrekt, maar blijft weigerachtig om de rechter ook te laten toetsen of de IND de feiten wel op een juiste wijze beoordeelt. Als de IND een asielrelaas ongeloofwaardig acht, dan heeft de rechter daar weinig van te vinden. Deze in Europa unieke inperking van de rechter wordt door het Hof afgestraft. Het oordeelt keer op keer dat een rechterlijke toets van een beslissing in een asielzaak  full en ex nunc moet zijn. Zolang de nationale rechters dat niet mogen, heeft het Hof nog een extra reden om het zelf te doen. Ergens zal een asielverzoek vóór een mogelijke uitzetting toch een volledige rechterlijke toets moeten kunnen ondergaan. Met andere woorden: de Nederlandse regering krijgt wat het verdient. Zodra de Nederlandse rechter uitvoerig kan toetsen, zal het Hof zich vanzelf wat terughoudender opstellen. 

Comité van Ministers
De regering pleit voor een actievere rol van het CM ten aanzien van jurisprudentie. De fractie van GroenLinks is het er van harte mee eens waar het gaat om het serieus nemen van de reeds toebedeelde taak van de het Comité, namelijk toezien op de tenuitvoerlegging van uitspraken van het Hof. Mijn fractie heeft de indruk dat de ministers elkaar momenteel weinig aanspreken op deze tenuitvoerlegging, mogelijk omdat ze ook zelf liever niet de mantel uitgeveegd krijgen. Kan de regering daar op ingaan? Bijna 70 % van de zaken zijn afkomstig uit zes verdragsstaten: Italië, Polen, Roemenië, de Russische Federatie, Turkije en de Oekraïne. Deze landen vertonen structurele tekortkomingen in hun juridisch systeem, waar het hun verplichtingen van het EVRM betreft. Het Hof kan blijven rechtspreken, maar het zal toch duidelijk zijn dat de andere verdragsstaten het Hof dienen te ondersteunen door hen op verschillende manieren te pushen hun wetgeving EVRM-proof te maken? De verdragsstaten staat een breed pallet aan instrumenten ter beschikking, waar het Hof slechts kan spreken via gerechtelijke veroordelingen. Zolang er geen structurele veranderingen optreden in deze landen, zal het Hof te maken hebben met overbelasting.
Hoe wordt er bijvoorbeeld met Italië omgegaan, die inmiddels verantwoordelijk is voor 7000 identieke klachten omdat het weigert de nationale regels aan te passen aan de uitspraken van het Hof? Zouden hier geen sancties op zijn plaats zijn? Is de regering bereid om deze cruciale toezichthoudende rol van het Comité meer inhoud te geven? Dat zou juist voorkomen dat het Hof in een te geïsoleerde positie functioneert, precies wat de regering schrijft te willen voorkomen.
De regering benadrukt echter vooral een andere rol van het Comité, namelijk de dialoog aangaan met het Hof. Wat verstaat de regering daar precies onder, en aan welke grenzen is deze dialoog gebonden met het oog op de noodzakelijke onafhankelijkheid van het Hof?
De regering noemt een tweede vorm van dialoog die mijn fractie meer aanstaat, namelijk interveniëren in aanhangige procedures tegen andere landen. Bij een dergelijke dialoog hoort overigens ook dat het Hof vaker ook verdragsstaten aanspreekt in een uitspraak op een klacht die uit een andere verdragsstaat afkomstig is. Het Amerikaanse Surpreme Court maakt daar veelvuldig gebruik van.  Op deze wijze hoeft niet altijd gewacht te worden op een specifieke zaak uit de betreffende verdragsstaat, en bovendien kan het de harmoniserende werking van het Hof bevorderen.
Mijn fractie kan instemmen met het voorstel om een interim measure zo snel mogelijk te laten volgen door een uitspraak in de bodemzaak. Maar ze begrijpt niet waarom een staat deze maatregel moet kunnen betwisten. Levert dat niet juist weer meer werkbelasting op voor het Hof? Zou de oplossing niet meer gezocht moeten worden in een nadere onderbouwing van de voorlopige maatregel?
Mijn fractie is een groot tegenstander van nadere formele criteria voor het kunnen opleggen van een voorlopige maatregel, evenals voor het niet-ontvankelijk verklaren van een klacht. Het is eigen aan de onafhankelijkheid van de rechter om klachten te beoordelen zoals hem of haar dat goeddunkt. Bovendien impliceren deze pleidooien dat het Hof zich nu te activistisch zou opstellen. Mijn fractie is van mening dat het Hof daar geen enkele aanleiding voor geeft, maar graag hoor ik het standpunt van de regering, met onderbouwing.

Interministeriële conferentie
De regering drukte zich in haar brief van oktober vorig jaar aanzienlijk genuanceerder uit dan in die van april vorig jaar. Betekent dit dat zij haar aanvankelijke appreciatie van de rechtspraak door het Hof impliciet heeft ingetrokken? Dit is in de ogen van mijn fractie cruciaal. Als het de regering menens is om in alle lidstaten van de Raad van Europa de mensenrechtenverdedigers te ondersteunen, dan zal het moeten ijveren voor behoud van een minimumniveau aan mensenrechten. Het Hof is daarbij de belangrijkste bondgenoot. Dat Nederland af en toe een beetje jeuk heeft van een enkele uitspraak over ons systeem, valt in het niet bij de ingrijpende veroordelingen die het Hof uitspreekt over schendingen die wij evenmin acceptabel vinden. Mijn fractie wil weten tot op welke hoogte Nederland de publiekelijk boud geformuleerde doelstellingen van het VK ten aanzien van het Hof ondersteunt. Graag een precieze uiteenzetting van de Nederlandse positie tijdens de onderhandelingen, en een stand van zaken in de voorbereiding op de conferentie van mei.  
Ook ten aanzien van de toetreding van de EU tot het EVRM lijkt het Verenigd Koninkrijk zand in de machine te strooien. Klopt deze indruk en zo ja, wat is daarop de Nederlandse reactie? De regering noemt de huiver van de niet EU lidstaten vanwege een dreigende blokvorming door de EU lidstaten. Zij zullen in meerderheid de rest altijd hun wil kunnen opleggen. Acht de regering deze angst reëel en zo ja, wat doet zij om deze weg te nemen?

Voorzitter,
Politici dragen een grote verantwoordelijkheid voor het gezag van het Hof. Dat gezag is nodig om de rechtsstatelijke waarborgen in de 47 lidstaten te kunnen afdwingen. Met het openlijk bekritiseren van het Hof verliest de Nederlandse regering de geloofwaardigheid om mensenrechtenschendingen in andere lidstaten aan de kaak te stellen.  De twee vraagstukken, werklast en inhoudelijke kritiek, vormen gezamenlijk een paradox. Enerzijds klaagt een groep mensen, waaronder politici over een gebrekkige legitimiteit van het Hof, anderzijds wordt het Hof nog steeds overstelpt met klachten. Zouden burgers zich massaal wenden tot een Hof dat ze niet geloofwaardig of gezagvol vinden? Voor het meten van de rechtsstaat lijkt ons niet het standpunt van overheden doorslaggevend, maar die van burgers die bescherming tegen deze overheden inroepen.